Ilegalidad de resolución si la autoridad incurre en desvío de poder
En la edición de la revista 534 correspondiente a la primera quincena de enero de 2012 se publicó un artículo de su servidora en la que se propuso un concepto de violación relativo a la causa de nulidad por desvío de poder cuando se imponían multas, que aún cuando fueran las mínimas, eran excesivas, confiscatorias y desproporcionales en relación a las condiciones económicas del infractor.
Medularmente se expuso lo que enseguida se transcribe de aquélla edición, para luego exponer de manera detallada el concepto de violación relativo.
“Las autoridades fiscales al momento de emitir una resolución suelen imponer multas por infracciones administrativas que se establecen en los distintos ordenamientos fiscales, estas multas se establecen en un rango entre un mínimo y un máximo, aplicándose generalmente el mínimo de la multa.
La finalidad de establecer las sanciones en un rango de cantidades entre un mínimo y un máximo es que se pueda individualizar la sanción en función de las circunstancias particulares del infractor, la gravedad de la infracción así como la reincidencia, sin embargo tribunales han considerado que cuando se impone la multa mínima no es necesario motivar las razones de su imposición, a diferencia de cuando se impone una multa en cantidad superior al mínimo establecido por la norma.
Muestra de este criterio es el que a continuación se transcribe:
No. Registro: 38,410
Precedente
Época: Quinta
Instancia: Segunda Sección
Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año III. No. 35. Noviembre 2003.
Tesis: V-P-2aS-254
Página: 32
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
MULTA MÍNIMA.- PARA SU APLICACIÓN ES SUFICIENTE CON COMPROBAR LA EXISTENCIA DE LA CONDUCTA INFRACTORA.-Cuando en la legislación se contempla como sanción la imposición de multas a las que se señala un límite máximo y otro mínimo, para su determinación y aplicación la autoridad está obligada a tomar en cuenta elementos tales como la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y la reincidencia siempre que se trate de multas que sobrepasen el límite inferior establecido, pues cuando se aplica la multa mínima, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado en diversas Jurisprudencias que en este supuesto basta con comprobar la conducta infractora para tener acreditada la motivación, y citar la disposición legal en que se encuentra prevista la sanción, para que se cumpla con la fundamentación, sin que sea necesario señalar las razones que llevaron a la autoridad a imponer la multa mínima, por lo que el agravio en que se manifieste que no se razonó la imposición de la multa mínima debe ser declarado infundado si en la resolución impugnada aparece que se comprobó la existencia de la infracción y que a ésta correspondió la aplicación de una multa prevista en el ordenamiento legal de que se trate. (5)
Juicio No. 11941/02-17-11-2/467/03-S2-09-03.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 24 de junio de 2003, por unanimidad de 4 votos.- Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera.- Secretario: Lic Juan Francisco Villarreal Rodríguez.
(Tesis aprobada en sesión de 24 de junio de 2003)
Bajo este criterio podría pensarse que cometida la infracción, mientras la autoridad imponga la multa mínima la resolución correspondiente es legal, sin embargo en mi opinión, esto no es así, porque aún cuando se imponga la multa mínima, si la cantidad que se impone por concepto de multa es desproporcional, confiscatoria o ruinosa, con independencia de que se contraviene el artículo 22 constitucional, es también ilegal en tanto que se incurre por parte de la autoridad en “desvío de poder” lo cual es una causa de nulidad contemplada en la ley federal del procedimiento contencioso administrativo, argumento que debe hacerse valer para lograr la nulidad lisa y llana de la resolución.
Al respecto es importante no sólo argumentar el desvío de poder sino demostrarlo. Por ejemplo si se incurrió en desvío de poder por haberse impuesto una multa que no es proporcional, que no está ajustada a las condiciones particulares del infractor o a la gravedad de la infracción, deben también ofrecerse medios probatorios, pudiendo ser útiles para tal efecto, entre otros: un estudio socioeconómico del infractor, sus declaraciones fiscales, los comprobantes de pagos a efectuar por deudas (créditos hipotecarios, créditos por otros conceptos), estados financieros, actas de nacimiento y matrimonio para demostrar su situación familiar y responsabilidades civiles en este campo, etc.
El desvío de poder como causa de nulidad de una resolución no es un argumento muy frecuente en las demandas presentadas ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa, tema que considero puede hacerse valer en numerosos casos con posibilidades de éxito y del que vale la pena explorar los criterios de los juzgadores al respecto.
Este tema puede reforzarse en unión con argumentos relativos a la violación de derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que México es parte, considerando las recientes reformas a la Constitución.”
Este concepto de violación fue considerado infundado por la Sala que conoció del caso, básicamente con los mismos razonamientos que contiene la tesis antes citada, por lo que se impugnó la sentencia en amparo directo, que concedió el amparo a la quejosa, precisamente considerando que efectivamente se incurrió en desvío de poder al violentar el derecho al mínimo vital del actor por el hecho de ser confiscatorias, transgrediéndose por ende lo que estatuyen los artículos 10 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio pro-persone.
Enseguida se cita la parte medular de la sentencia respectiva:
“NOVENO. Es fundado lo expuesto en el inciso c) del primer concepto de violación que vierte el quejoso, al señalar que pese a que se le impusieron multas mínimas, lo cierto es que se incurrió en desvió de poder por parte de la autoridad violando sus derechos humanos al mínimo vital por el hecho de ser confiscatorias, transgrediéndose por ende lo que estatuyen los artículos 10 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el principio pro-persone.
Es así porque la autoridad señalada como responsable no tomó en cuenta que el artículo 10 de la Carta Magna, dispone que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover y respetar, así como de proteger y garantizar los derechos humanos conforme a las principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, que el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la Ley, así como de todas las argumentaciones que esgrime el quejoso con relación a que deben respetarse los derechos humanos, entre otras.
Lo anterior viene a cuenta, porque el ahora quejoso en su escrito de demanda señaló en el concepto de impugnación trigésimo segundo, que la resolución impugnada se dictó mediante desvío de poder por parte de la autoridad demandada, al no tomar en cuenta su situación particular e imponerle sanciones en diversas multas que no guardan proporción con las condiciones económicas, con lo cual se conculcaron en su contra los artículos 16 y 22 de la Carta Magna; que no se tomó en consideración su estado civil de casado, con tres hijos, una propiedad que no está pagada totalmente y respecto de la cual existe un crédito hipotecario, lo que demostraba con las pruebas documentales que al efecto exhibió, es decir, que si bien la fiscalizadora le había impuesto una multa mínima, debió tomarse en consideración su situación particular, esto es, su capacidad económica.
Con relación a lo anterior, la autoridad señalada como responsable consideró que sólo debían analizarse las circunstancias particulares del sancionado, a efecto de motivar la sanción y que esta no resulte excesiva, en los casos en que la multa impuesta es superior al mínimo posible y no Cuando la sanción aplicada sea el mínimo, virtud a que en este caso cualesquiera que sean los razonamientos expuestos o los que se dejaran de indicar, no podría imponer una multa mínima a la consignada en la ley.
Esas consideraciones de la Sala Fiscal son ilegales, por virtud de que si bien es cierto que en el caso a estudio las multas impuestas fueron las mínimas; sin embargo, la autoridad señalada como responsable no resolvió y menos tomó en consideración que:
El derecho constitucional al mínimo vital cobra plena vigencia a partir de la-interpretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución General y particularmente de los artículos 1°,3°,4°,6°, 13,25,27,31, fracción IV, y 123.
Un presupuesto del Estado Democrático de Derecho es el que requiere que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los gobernados participen activamente en la vida democrática.
El goce del mínimo vital es un presupuesto sin el cual las coordenadas centrales de nuestro orden constitucional carecen de sentido, de tal suerte que la intersección entre la potestad Estatal y el entramado de derechos y libertades fundamentales consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente.
Parámetro que constituye el contenido del derecho al mínimo vital, el cual, a su vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida Ubre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna.
Ese derecho busca garantizar que la persona -centro del ordenamiento jurídico- no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean.
El derecho al mínimo vital constituye un derecho fundamental en la dignidad humana y como presupuesto del Estado democrático, de tal manera que los principios especiales que rigen el sistema tributario han de ser interpretados a la luz de los principios fundamentales que informan toda la Constitución.
La capacidad contributiva -concepto capital para juzgar en relación con la proporcionalidad del gravamen, al menos en lo que hace a impuestos directos- ha de apreciarse teniendo en cuenta el contexto real, por lo cual debe precisarse que, si bien el deber de tributar es general, el derecho al mínimo vital exige analizar si la persona que no disponga de los recursos materiales necesarios para subsistir digna y autónomamente puede ser sujeto de ciertas cargas fiscales que ineludible y manifiestamente agraven su situación de penuria, cuando ello puede coexistir con la insuficiencia de una red de protección social efectiva y accesible a los más necesitados.
Los causantes deben concurrir al levantamiento de las cargas públicas con arreglo a su capacidad contributiva, en la medida en la que ésta exceda un umbral mínimo que únicamente así podrá considerarse idónea para realizar en el campo económico y social las exigencias colectivas recogidas en la Constitución.
Que el respeto al contenido esencial de este derecho exige que no se pueda equiparar automáticamente la capacidad que deriva de la obtención de cualquier recurso con la capacidad de contribuir al gasto público, todo ello respecto de las personas que puedan carecer de lo básico para subsistir en condiciones dignas; la acepción negativa del derecho al mínimo vital se erige como un límite que el Estado no puede traspasar en materia de disposición de los recursos materiales necesarios para llevar una vida digna.
Esta limitante se ha expresado tradicionalmente en la prohibición de los impuestos confiscatorios, pero también es especialmente relevante para el caso el derecho al mínimo vital, en particular el de las personas que apenas cuentan con lo indispensable para sobrevivir.
(La pretensión de la Sala antes indicada), no es que legalmente se defina con toda certeza ese mínimo de subsistencia que serviría de punto de partida en la imposición, sino que se reconozca un patrimonio protegido a efectos de atender las exigencias humanas más elementales, lo cual implica excluir las cantidades o conceptos que razonablemente no puedan integrarse a la mecánica del impuesto -ya sea a nivel del objeto o que no puedan conformar su base imponible-, toda vez que dichos montos o conceptos se encuentran vinculados a la satisfacción de las necesidades básicas del titular.
Esto es, pese a que el numeral 82, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, establece un mínimo -como lo consideró la autoridad señalada como responsable- esta última debió analizar si la misma era desproporcional y excesiva, es decir, debió establecer si la tributación se ajusta a la capacidad contributiva del gobernado, en la que el parámetro más bajo, en el cual no debe penetrar la tributación, es el mínimo existencial o mínimo vital que permita la subsistencia del causante como agente titular de derechos y obligaciones en un Estado Social y democrático de Derecho, mientras que el parámetro máximo lo constituye la no confiscatoriedad del gravamen, de tal suerte que no se agote el patrimonio del causante o la fuente de la que deriva la obligación tributaría.
Lo anterior virtud a que el quejoso, desde que presentó su demanda de nulidad, como ya se señaló manifestó que la imposición de las multas no guardan proporción con sus condiciones económicas, y para demostrar lo anterior exhibió acta de matrimonio, partidas de nacimiento de sus tres descendientes, documental pública consistente en la escritura del único inmueble que dijo es de su propiedad el cual se encuentra con gravamen y el estudio socioeconómico.
En ese orden de ideas, es de señalarse que no pasa inadvertido para este órgano colegiado de circuito, que la autoridad señalada como responsable en forma indebida, omitió emprender ese estudio constitucional, argumentando su incompetencia para pronunciarse sobre ese aspecto porque es una facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación, lo cierto es que los criterios invocados para sostener su evasión han quedado superadas por las tesis recientes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que ha reiterado que ya no subsiste -de manera única- el control concentrado de constitucionalidad que venían ejerciendo los tribunales de amparo del Poder Judicial de la Federación sino que, ahora todos los tribunales ordinarios están legitimados para ejercer un control difuso de la constitucionalidad.
Lo que implica que todos los juzgados y tribunales del país pueden examinar ex officio la constitucionalidad de un precepto que resulte aplicable al caso concreto, máxime cuando la inconstitucionalidad del mismo es invocada -en vía de excepción- por la parte a quien le causa perjuicio su aplicación; de donde se sigue que las salas regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa -al igual que todos los órganos jurisdiccionales- están facultados por los artículos 10 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a examinar la inconstitucionalidad de un precepto que les sea planteado por las partes en litigio, y de encontrar fundado el argumento, la consecuencia será la inaplicación del precepto legal o reglamentario en el caso concreto, sin hacer una declaratoria general de inconstitucionalidad.
En congruencia con lo anterior, es evidente que la autoridad responsable no sólo viola los artículos 10 y 133 constitucionales sino también el 17 de esa Carta Magna, pues al omitir el estudio de constitucionalidad y convencionalidad que le fue planteado vulnera la garantía de impartición de justicia completa que prevé el último de los preceptos constitucionales citados.
Sobre este aspecto son aplicables tanto las tesis aisladas del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como de los tribunales colegiados que en seguida se precisan:
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD”
“PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”
“SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO”
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. PUEDE EJERCERSE RESPECTO DE CUALQUIER ACTUACIÓN U OMISIÓN DEL ESTADO: ACTOS Y HECHOS.”
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO (CONTROL DIFUSO). EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PUEDE EJERCERLO, NO SÓLO RESPECTO DE LAS NORMAS QUE REGULEN SU ACTUACIÓN, SINO DE TODAS LAS NORMAS GENERALES QUE LE CORRESPONDA APLICAR PARA RESOLVER LOS ASUNTOS DE SU COMPETENCIA.”
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN SEDE INTERNA. LOS TRIBUNALES MEXICANOS ESTÁN OBLIGADOS A EJERCERLO.”
“CONTROLES DE CONSTITUCIONALIDAD y DE CONVENCIONALIDAD. ESTÁN OBLIGADOS A EJERCERLOS TODOS LOS ÓRGANOS DE JUSTICIA NACIONAL PARA GARANTIZAR EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS.
“DERECHOS HUMANOS. PARA HACERLOS EFECTIVOS, ENTRE OTRAS MEDIDAS, LOS TRIBUNALES MEXICANOS DEBEN ADECUAR LAS NORMAS DE DERECHO INTERNO MEDIANTE SU INTERPRETACIÓN RESPECTO DEL DERECHO CONVENCIONAL.”
De donde se sigue que la resistencia de la Sala Regional del Pacífico Centro del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para examinar problemas de inconstitucionalidad o inconvencionalidad, carece de sustento jurídico y, en cambio, contraviene sus deberes jurisdiccionales derivados de los artículos 10, 17 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En las relatadas condiciones, lo procedente es conceder el amparo y protección de la justicia federal, para el efecto de que la Sala responsable deje sin efectos la resolución recurrida y en su lugar emita otra en la que:
1. Reitere las cuestiones que no son materia de la concesión.
2. Con base a lo aquí resuelto proceda de nueva cuenta -en su caso- a realizar el análisis de la sanción impuesta al quejoso por concepto de multas decretadas en su contra, atendiendo a su capacidad socioeconómica.
3. Hecho lo anterior, resuelva lo que en derecho proceda.…….”
Al respecto, la Sala que tiene conocimiento del caso, injustificadamente, emitió sentencia nuevamente confirmando la resolución bajo las mismas consideraciones que en la sentencia inicial (¿?), cuando, en nuestra opinión lo procedente, era, declarar la nulidad lisa y llana, por inaplicabilidad de la norma, que violenta el derecho humano al mínimo vital, aún tratándose de que la multa impuesta fuese la mínima.
Nuevamente esta sentencia fue recurrida por lo que a la fecha se encuentra sub judice; sin embargo, consideramos que es valioso compartir con los lectores, el criterio sostenido por el Tribunal Colegiado que conoció del amparo directo ya que hace un pronunciamiento interesante en cuanto a la protección de los derechos humanos en materia tributaria.